Problem szczebli prokuratorów – ocena przyjętego rozwiązania.
Podstawowym zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności. Czy to zadanie faktycznie jest realizowane w warunkach skomplikowanego ustroju prokuratury? Wszak zbyt zawiłe procedury postępowania rodzą pokusę ich obchodzenia. Prawo musi być funkcjonalne. Gdy traci ten przymiot przestaje być prawem, a staje się zbiorem niewygodnych reguł, których nikt nie traktuje poważnie. Stąd pytanie, czy rzeczywiście do sprawnie działającego nadzoru, zarówno instancyjnego, jak i służbowego, potrzeba aż czterostopniowej prokuratury? Sądzę, że nie jest to do końca dobre rozwiązanie. Jak łatwo dostrzec na podstawie przedstawionych wyżej kompetencji poszczególnych jednostek prokuratury oraz zasad ustrojowych, według których jest ukształtowana, niewiele zadań przekazano ustawowo do kompetencji prokuratorów określonego szczebla. Większość czynności prokuratorskich może „wędrować” pomiędzy szczeblami prokuratury w efekcie stosowania dewolucji lub substytucji, a nawet w razie braku wyraźnego przekazania lub przejęcia czynności zasada indyferencji powoduje brak konsekwencji procesowych takiego stanu rzeczy, który nawet trudno nazwać uchybieniem, ponieważ może on jedynie być ewentualną podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Z wyżej przedstawionych zadań powszechnych jednostek organizacyjnych i relacji między nimi wynika, iż najmniej funkcji związanych z prowadzeniem postępowania przygotowawczego i udziału w postępowaniu przed sądem wykonują prokuratury apelacyjne. Większość ich zadań stanowią kompetencje nadzorcze wobec podległych jednostek. Art. 45 § 1 k.p.k. nie uzależnia legitymacji prokuratora do występowania w roli oskarżyciela publicznego od jego stanowiska zajmowanego w prokuraturze. Wystarczające jest, by był powołany na stanowisko prokuratora w jakiejkolwiek jednostce organizacyjnej prokuratury. Przepisy regulujące postępowanie przed sądem nie zawierają również takich zastrzeżeń, z wyjątkiem postępowania przed Sądem Najwyższym. W myśl art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 20 września 1985 r. o Sądzie Najwyższym w posiedzeniach pełnego składu Sądu Najwyższego, składu połączonych izb oraz składu całej izby, bierze udział Prokurator Generalny lub jego zastępca, a w pozostałych składach może brać udział prokurator Prokuratury Krajowej127. Co więcej, prokurator aby wystąpić w procesie sądowym nie musi być w jakikolwiek sposób związany ze sprawą, np. poprzez jej prowadzenie lub nadzorowania, jak też jednostką prokuratury, w której sprawa była prowadzona lub nadzorowana, ma on generalne uprawnienie do wykonywania funkcji oskarżyciela publicznego128. Jeśli do tych rozważań dodać możliwości przekazywania czynności do wykonania w dół hierarchii prokuratury, to nasuwa się wniosek, iż prokuratury apelacyjne mogą całkowicie wyzbyć się zadań związanych z prowadzeniem spraw z zakresu przestępczości zorganizowanej. Pozostaje im tylko nadzór instancyjny i służbowy. Skoro jednak jest jeszcze centralna, ogólnokrajowa jednostka – Prokuratura Krajowa, to nie ma, jak się wydaje, przeszkód aby właśnie ona przejęła nadzór procesowy nad postępowaniami prowadzonymi w prokuraturach okręgowych129, skoro i tak nadzoruje ona i koordynuje pracę podległych jednostek organizacyjnych prokuratury. Takie stanowisko w tej kwestii przyjmuje S. Waltoś130. Podstawową jednostką prokuratury jest prokuratura rejonowa, następną instancję stanowi prokuratura okręgowa, która rozpatruje zażalenia na postanowienia prokuratury rejonowej. Tu pojawia się kwestia prowadzenia wszelkich spraw „aferowych”, skomplikowanej przestępczości gospodarczej. Naturalne jest skierowanie tego typu spraw do prowadzenia przez prokuratury okręgowe. Jeśli usuniemy kolejną instancję – prokuratury apelacyjne, to nie ma jednostki odwoławczej od prokuratury okręgowej Zatem do przejęcia tej roli władna pozostaje Prokuratura Krajowa.
S. Waltoś słusznie zwraca uwagę na rozrost personalny prokuratury na szczeblu centralnym i apelacyjny, który powoduje inflację nadzoru służbowego, a co za tym idzie, nieuzasadnione obejmowanie takim nadzorem licznych postępowań w całym kraju131. Już w 1999 r. analizowano dane obrazujące rażące przerosty funkcji nadzorczej na podstawie analizy statystyki np. w Prokuraturze Apelacyjnej w Krakowie132. Wskazywały one, że na dwóch „prokuratorów liniowych” przypada jeden prokurator „nadzorca”. Taki stan rzeczy został słusznie oceniony jako marnowanie zasobów kadrowych i niewykorzystanie potencjału ludzkiego. Nadzór powinien funkcjonować na pierwszej linii, w trybie bezpośredniej konsultacji z przełożonym, gdyż taki nadzór jest najbardziej efektywny i pożyteczny. A nadzór i kontrola prokuratury nadrzędnej, rzeczy z natury odległe, wtórne, są opóźnione w czasie i przeważnie mogą w niewielkim stopniu powodować konieczne uzupełnienia postępowania lub korygować błędne decyzje133. Ponadto nie sposób się nie zgodzić z poglądem, że rozbudowany nadzór jest swego rodzaju votum nieufności wobec prokuratora, który ma nad sobą kilka instancji wytykających mu ewentualne błędy i uchybienia134, a przecież po latach prawniczego kształcenia jest tak samo kompetentny zawodowo jak adwokat, czy sędzia.
Jeśli chodzi o kwestię nadzoru instancyjnego nad postępowaniami prowadzonymi w prokuraturach okręgowych, to wydaje się trafionym pomysłem rozwiązanie polegające na utworzeniu wydziału odwoławczego prokuratury okręgowej lub przekazanie go do kompetencji Prokuratury Krajowej. Takie zresztą propozycje pojawiły w na I Ogólnopolskim Kongresie Prokuratorów w Ryni oraz na Konferencji prokuratorów i sędziów w Zakopanem w dniach 27-30 kwietnia 1999 r., dotyczącej zmian legislacyjnych projektowanych przez resort135. Uznano wtedy136, że należy znieść nadzór służbowy, a odpowiedzialność za pracę poszczególnych prokuratorów skupić na ich bezpośrednich przełożonych. W prokuraturach wyższych szczebli proponowano istnienie jedynie wydziałów rozstrzygających odwołania od decyzji. Strona niezadowolona z decyzji miałaby w ten sposób zapewnioną możliwość złożenia zażalenia.
Niestety, projekt nowelizacji ustawy o prokuraturze z 30 września 1999 r. nie uwzględnił tych propozycji w pełni, a następne projekty budziły tak wiele kontrowersji i wątpliwości, iż nie doszło do tej pory do żadnych istotnych zmian.
W ramach problemu szczebli prokuratorów istotna jest jeszcze jedna kwestia. Najwyższym organem prokuratury, też w znaczeniu procesowym, jest Prokurator Generalny - Minister Sprawiedliwości. Jego podwójna rola – prokuratora i ministra budzi wiele wątpliwości przy rozważaniu wpływu czynnika politycznego na organy prokuratury. Zgadzam się w zupełności z poglądem S. Waltosia, iż minister sprawiedliwości nie powinien mieć wpływu na prowadzone postępowania. Jego rola powinna ograniczać się do kształtowania polityki karnej państwa oraz zabezpieczenia warunków materialnych i organizacyjnych137.
komentarze
Copyright © 2008-2010 EPrace oraz autorzy prac.